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以制度合力推进依法决策 ——中山市不断完善重大行政决策程序机制

信息来源: 中山市政府法制信息网 发布时间:2017-07-21 10:48:55

随着法治政府建设的深入推进,健全依法决策机制,已成为推进地方治理现代化的必然要求。党的十八届四中全会就明确提出“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,广东省第十二次党代会进一步强调将“健全依法决策机制”作为全面贯彻落实法治政府建设实施纲要的重要一环。而国务院法制办近日发布的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》明确合法性审查、集体讨论决定为决策必经程序,并对决策事项范围、决策动议、举行听证会的基本要求、专家论证以及风险评估的工作机制等内容作详细规范。

近年来,中山市法制局致力于政府依法决策制度的探索实践,通过建立健全重大行政决策程序管理、听证管理、重大行政决策合法性审查程序管理等,进一步形成制度合力,不断推进我市重大行政决策的规范化建设,以完备的程序来保证行政权力的合法规范行使。

一、规范“总纲”出台——全方位界定重大行政决策事项

如何有效规范重大行政决策,建立依法决策机制?涉及到重大行政决策的定义、决策程序管理、决策执行落实和执行监管等等方面。按照这个思维,中山市法制局在2013年出台《中山市人民政府重大行政决策程序暂行规定》(下称《暂行规定》),对哪些属于重大决策、重大决策出台有哪些程序、重大决策由谁执行、由谁来监督管理重大决策执行等进行明确。自始,中山在重大行政决策机制建设上迈出了重要的一步,对决策的程序、执行和监督进行了全方位的制度规范。特别在重大决策程序管理上,严格规定了重大决策程序按照决策启动、决策论证(包含专家论证、风险评估、公众参与)、法制机构合法性审查、市政府审议决定等行政决策程序管理,确保决策过程中依法合理。

二、过程规范“细目”出笼——听证和合法性审核制度化

在决策论证的公众参与环节,《暂行规定》虽明确规定,市政府重大行政决策涉及公民、法人或者其他组织切身利益,或者公众对其有重大意见分歧的,应当组织听证,并列举听证实施的程序。在决策过程中,《暂行规定》对法制机构合法性审查作了规定,包括合法性审查的程序、审查的内容、审查的时限等。但在实际的行政决策过程中,难免会因为总纲定义的相对宽泛,出现难以操作的问题。为此,中山市法制局先后草拟并经市政府同意印发《中山市重大行政决策听证规定》、《中山市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《中山市人民政府重大行政决策事项听证目录》等配套《暂行办法》的制度文件,进一步细化行政决策听证管理程序和行政决策合法性审查程序,通过建章立制,把重大行政决策纳入法治化轨道。

(一)探索细化重大行政决策听证管理

2014年9月,我市出台《中山市重大行政决策听证规定》(下称《听证规定》),进一步健全《暂行规定》中关于政府重大行政决策的听证机制。通过完善重大行政决策听证制度,进一步规范我市行政机关重大行政决策听证活动,促进科学、民主、依法决策,保障公民、法人和其他组织的合法权益。

《听证规定》主要在事项范围、程序、听证监管等方面进行界定。如《听证规定》对重大行政决策听证的适用范围进行了明确规范,主要包括法律、法规、规章规定,编制重要规划、计划等涉及重大公共利益,教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关,行政机关认为需要听证的行政决策事项。在听证程序方面,则规定了听证组织机关的职责、听证会公告事项、听证的流程、听证报告以及延期、中止、终止听证的情形等。《听证规定》还明确,重大行政决策事项依法应当听证而未听证的,行政机关不得作出行政决策。政府法制机构应当把是否依法组织听证作为重大行政决策合法性审查的内容。对依法应当听证而未听证的重大行政决策事项,不得通过合法性审查。

为进一步明晰市政府重大行政决策听证事项,确保社会公众对政府重大决策事项知情权、参与权和监督权,2016年,我市颁布《中山市人民政府关于印发中山市人民政府重大行政决策事项听证目录的通知》(下称《通知》),并公布了《中山市人民政府重大行政决策事项听证目录》(下称《听证目录》)。《听证目录》共确定了19项必须开展听证的市政府重大决策事项,内容涉及价格、教育、保障性住房、重大建设项目、基准地价、房屋征收补偿、大型公共文化体育设施等方面。此外,《通知》明确要求,依照本目录,应当依法组织听证而未履行听证程序的,决策承办部门不得提请市政府审议,市政府不予作出行政决策。

2017年7月,我市印发《中山市人民政府2017年度重大行政决策听证事项目录》,将编制土地利用总体规划、关于推进安全生产领域改革发展的实施意见、调整住房保障准入标准等3项内容纳入年度重大行政决策听证范围。

(二)制度化重大行政决策合法性审查程序

我市虽然一直将合法性审查作为重大行政决策的必经程序,但却未形成制度性文件,为此,在总结已有的重大行政决策合法性审查程序实践的基础上,2016年,我市出台《中山市人民政府重大行政决策合法性审查规定》(下称《审查规定》),全面细化《暂行规定》中关于政府重大行政决策合法性审查制度,进一步规范合法性审查程序。

《审查规定》对合法性审查的范围、审查的主体、提交市政府审核的事项材料要求、进行合法性审查的具体要求等内容进行明确,对《暂行规定》明确提出市政府重大行政决策实行合法性审查制度作进一步细化和具体的规定,确保了合法性审查的必要性和可操作性。

如规定重大行政决策的具体范围依照《中山市人民政府重大行政决策程序暂行规定》进行界定。明确市法制局负责市政府重大行政决策的合法性审查,未经合法性审查的重大行政决策,不得提交市政府审议。市属各部门、各镇政府(含火炬区管委会、区办事处)的法制工作机构,负责本部门、本镇政府重大行政决策的合法性审查,未经合法性审查的重大行政决策不得提交领导班子会议审议。还对市法制局合法性审查的具体方式、内容、时限以及审查意见的出具等进行了明确的规定,并规定了承办单位对审查意见有异议的,可向市政府办公室提出书面异议及理由或者要求市政府办公室召开协调会议。

《审查规定》还对制定年度重大行政决策目录作了明确,规定重大行政决策的范围按照每年制定的重大行政决策目录执行,年度重大行政决策目录由市法制局每年初牵头相关部门拟定,报市政府批准后执行。据此,从2016年起,市法制局每年初牵头相关部门拟定重大行政决策事项目录,报市政府批准后由市政府印发。

如2016年我市出台《中山市人民政府2016年度重大行政决策事项目录》(下称《目录》)确定涉及广大群众切身利益的市政府重大决策事项8项,包括编制和调整财政预算、调整污水处理费征收标准、中山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(暂行)、市水利发展“十三五”规划、中介超市信用管理暂行办法、全市土地利用总体规划调整完善成果、中山市智能制造2025规划(2016-2025年)以及中山市工业和信息化“十三五”发展规划,2017年7月,印发《中山市人民政府2017年度重大行政决策事项目录》,将调整停车服务收费政府指导价、中山市声环境功能区划、编制生活垃圾处理十三五专项规划等纳入目录。对列入《目录》的重大行政决策事项目录的,全面落实好公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定等决策必经程,以确保科学、民主、依法决策。


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